О НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРИЛИВНЫХ ОСУШЕК НА БЕРЕГАХ МОРЕЙ РОССИИ
Авторы:
1.
Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии (г. Москва)
Россия
Россия
2.
Камчатский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии (г. Петропавловск-Камчатский)
Россия
Россия
Тип:
Статья конференции
Опубликовано:
06.01.2019
Классификаторы:
УДК 556.54:551.468
ББК 26 Науки о Земле
BISAC NAT010000 Ecology
BISAC NAT045050 Ecosystems & Habitats / Coastal Regions & Shorelines
BISAC NAT025000 Ecosystems & Habitats / Oceans & Seas
BISAC NAT045030 Ecosystems & Habitats / Polar Regions
BISAC SCI081000 Earth Sciences / Hydrology
BISAC SCI092000 Global Warming & Climate Change
BISAC SCI020000 Life Sciences / Ecology
BISAC SCI039000 Life Sciences / Marine Biology
BISAC SOC053000 Regional Studies
BISAC TEC060000 Marine & Naval
ББК 26 Науки о Земле
BISAC NAT010000 Ecology
BISAC NAT045050 Ecosystems & Habitats / Coastal Regions & Shorelines
BISAC NAT025000 Ecosystems & Habitats / Oceans & Seas
BISAC NAT045030 Ecosystems & Habitats / Polar Regions
BISAC SCI081000 Earth Sciences / Hydrology
BISAC SCI092000 Global Warming & Climate Change
BISAC SCI020000 Life Sciences / Ecology
BISAC SCI039000 Life Sciences / Marine Biology
BISAC SOC053000 Regional Studies
BISAC TEC060000 Marine & Naval
Язык материала:
русский
Ключевые слова:
приливная осушка, правовой статус
Аннотация (русский):
Опыт работы авторов на берегах Камчатки с большими (более 5-6 м) приливами показал, что для этого района существуют проблемы неопределенности правового статуса приливных осушек. Иногда это приводит к конфликтам, в которых между собой сталкиваются рыбаки, органы местной власти, а также региональные подразделения Пограничной службы ФСБ России и Федерального агентства по рыболовству. В настоящем докладе представлены результаты анализа действующей (по состоянию на 25.04.2018) нормативной базы, регулирующей хозяйственную деятельность в береговой зоне моря, а также сделаны предложения для ее усовершенствования.
Опыт работы авторов на берегах Камчатки с большими (более 5-6 м) приливами показал, что для этого района существуют проблемы неопределенности правового статуса приливных осушек. Иногда это приводит к конфликтам, в которых между собой сталкиваются рыбаки, органы местной власти, а также региональные подразделения Пограничной службы ФСБ России и Федерального агентства по рыболовству. В настоящем докладе представлены результаты анализа действующей (по состоянию на 25.04.2018) нормативной базы, регулирующей хозяйственную деятельность в береговой зоне моря, а также сделаны предложения для ее усовершенствования.
Ключевые слова:
приливная осушка, правовой статус
приливная осушка, правовой статус
В России на федеральном уровне хозяйственная деятельность в береговой зоне моря регулируется большим количеством нормативно-правовых актов, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: 1) Использование и охрана водных объектов; 2) Статус и правовой режим морских вод; 3) Рыболовство и сохранение водных биологических ресурсов; 4) Торговое мореплавание и внутренний водный транспорт (подробнее см. в [1]). Кроме этих документов, деятельность в устьевых областях рек подпадает под действие международных договоров Российской Федерации - прежде всего, Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Основополагающим документом в области использования и охраны водных объектов РФ является Водный Кодекс («ВК»). Согласно ст. 1 ВК водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима; водный режим - изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. В ст. 5 ВК водные объекты делятся на подземные и поверхностные с подразделением последних на: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); др. объекты. При этом поясняется, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которая для морей определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива, а для рек, озер, ручьев и каналов - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом. Здесь следует указать на существование в ВК двух противоречий относительно берега моря. Во-первых, согласно ч. 3 ст. 65 ВК водоохранная зона моря отсчитывается от линии максимального прилива. То есть на берегах приливных морей существует правовой «разрыв» между береговой линией моря и его водоохранной зоной, что прямо противоречит ч. 1 ст. 65 ВК, где говорится о том, что «водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ». Во-вторых, акватории между линиями максимального отлива и прилива, которые имеют все признаки морского гидрологического режима, частью моря не признаются. А это противоречит содержанию процитированной выше ст. 1 ВК. В отличие от ВК, в Законах о «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О Государственной границе Российской Федерации» используется не физикогеографический, а политико-экономический подход к определению водных объектов и их отдельных частей, основанный на принципах Конвенции по морскому праву. Море в этих законах рассматривает- ся как водное пространство, которое делится на части в зависимости от полноты прав, имеющихся на каждую из них у Российской Федерации. При этом в прибрежной зоне выделяется две разновидности морских акваторий: внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации. В указанных законах нет определения береговой линии моря как таковой - там используется понятие «исходные линии», которые в одних местах проведены в соответствии с исторически сложившимися правами РФ на владение морскими акваториями, а в других местах - по линии максимального отлива. То есть в этих документах водное пространство над приливными осушками также не имеет определенного правового статуса. Основным документом, регулирующим рыбохозяйственную деятельность, является Закон о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. В отношении морских вод в этом документе используются термины «внутренние морские воды» и «территориальное море». Применительно к другим водным объектам используется оборот «внутренние воды Российской Федерации за исключением внутренних морских вод Российской Федерации». Из смысла документа следует, что под этим термином понимаются все поверхностные водные объекты, находящиеся на сухопутной части территории РФ, т.е. реки, озера, водохранилища и др. согласно ст. 5 ВК. В Законе о рыболовстве устанавливается (ст. 18, 20), что промышленное рыболовство во внутренних водах и территориальном море РФ должно осуществляться только в пределах специально выделенных рыбопромысловых участков («РПУ»). Согласно Порядка определения границ РПУ (п. 8): «Береговая линия в пределах границ водного объекта рыбохозяйственного значения определяется: во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод, - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом (река, ручей, канал, озеро, обводненный карьер)…; во внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального прилива». Таким образом, Приказ Росрыболовства «О порядке определения границ рыбопромысловых участков» - это единственный документ федерального уровня, в котором регламентируется статус приливных осушек. Вместе с этим заметим, что определение береговой линии внутренних морских вод в Приказе (по линии максимального прилива) входит в противоречие с определением береговой линии моря, которое дано в ВК (по линии максимального отлива). Хотя и с той оговоркой, что согласно ч. 1 ст. 51 ВК «использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства осуществляется в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В нормативно-правовых актах, касающихся торгового мореплавания и внутреннего водного транспорта, нет положений, принципиально важных для целей настоящей работы, поэтому мы не будем останавливаться на анализе этих документов. Подведём итог обзору нормативной базы. В законодательстве РФ отсутствуют нормы, определяющие правовой статус приливных осушек - акваторий (или территорий?) находящихся в береговой зоне моря между линиями максимального отлива и прилива. (Попутно заметим, что то же самое касается и линии разграничения реки и моря, а также прибрежных лагун). На большей части берегов России этот факт не играет существенной роли, поскольку ширина приливных осушек здесь не превышает нескольких десятков метров. Но в России встречаются и такие участки побережья, в пределах которых осушки имеют ширину до 5 км и более (залив Шелихова, Пенжинская губа и район Шантарских островов в Охотском море, горло Белого моря и др.). Для решения проблемы авторы предлагают: 1. Внести в Водный Кодекс поправку, согласно которой приливная осушка (пространство между линиями максимального отлива и максимального прилива) будет считаться особой частью внутреннего моря - например, «приливной зоной моря». Эта поправка устранит правовой вакуум в статусе приливных осушек и не вступит в противоречие с нормами, уже существующими в законодательстве РФ. 2. Установить в Водном Кодексе правила определения границ между морскими водами и водами суши. Это поможет устранить возможные противоречия, связанные с пересечением на приливных осушках сфер ответственности контролирующих и надзорных органов, одни из которых (например, Пограничная служба ФСБ) отвечают за морские воды, а другие (Территориальные органы Федерального агентства по рыболовству) - за воды суши. Но пока соответствующие изменения не будут внесены, обсуждаемую проблему придется решать отдельно для каждого конкретного случая (в случае возникновения такой необходимости, конечно). Пример подобной работы приведен в [1]. Работа выполнена при финансовой поддержке гранта РФФИ № 17-05-01224.
1. Горин С.Л., Шевляков Е.А. 2013. О проблеме разделения сфер ответственности контролирующих и надзорных органов рыбоохраны в устьевых областях рек // Рыбное хозяйство. №1. С. 77-82.
2. Михайлов В.Н., Горин С.Л. 2012. Новые определения, районирование и типизация устьевых областей рек и их частей - эстуариев // Водные Ресурсы. Т. 39. №. 3. С. 243-257
